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《中華人民共和國出境入境管理法》中的涉僑問題

2013-02-22 16:11:55

《中華人民共和國出境入境管理法》中的涉僑問題

第十一屆全國人大常委會第二十七次會議通過了《中華人民共和國出境入境管理法》,自2013年7月1日起施行。這部法律在總結中國公民出境入境管理法和外國人入境出境管理法實施經驗的基礎上,統一了法律的調整范圍,細化了出境入境的管理規定,規范了外國人停留居留行為,強化了邊防檢查以及調查、遣返、處罰等措施,對于更好地維護國家安全和社會秩序,促進對外開放和經濟社會發展具有重要意義。法律施行后,《中華人民共和國外國人入境出境管理法》和《中華人民共和國公民出境入境管理法》同時廢止。出境入境管理法與僑務工作的關系十分密切,是一部重要的涉僑法律。

  一、出境入境管理法的主要涉僑條款

該法的主要涉僑條款共兩條。一是對華僑回國定居的規定。第十三條規定:“定居國外的中國公民要求回國定居的,應當在入境前向中華人民共和國駐外使館、領館或者外交部委托的其他駐外機構提出申請,也可以由本人或者經由國內親屬向擬定居地的縣級以上地方人民政府僑務部門提出申請。”二是華僑在境內以護照證明身份的規定。第十四條規定:“定居國外的中國公民在中國境內辦理金融、教育、醫療、交通、電信、社會保險、財產登記等事務需要提供身份證明的,可以憑本人的護照證明其身份。”

關于華僑回國定居的條款,并不是法律新設的規定,這是延續原《中華人民共和國公民出境入境管理法》第十條的規定。第十條規定:“定居國外的中國公民要求回國定居的,應當向中國駐外國的外交代表機關、領事機關或者外交部授權的其他駐外機關辦理手續,也可以向有關省、自治區、直轄市的公安機關辦理手續。”新的規定是在國外仍然向駐外機關提出申請,在國內則改為向縣級以上政府僑務部門提出申請。華僑回國定居本質上是登記或者恢復戶籍的問題,與華僑回國居住不同。華僑持有中國護照可以隨時出境或者入境,在國內居住并不受影響。華僑回國定居的規定也和《中華人民共和國居民身份證法》規定相銜接。居民身份證法第九條規定:“香港同胞、澳門同胞、臺灣同胞遷入內地定居的,華僑回國定居的,以及外國人、無國籍人在中華人民共和國境內定居并被批準加入或者恢復中華人民共和國國籍的,在辦理常住戶口登記時,應當依照本法規定申請領取居民身份證。”

對于華僑在境內以護照證明身份的問題,是近年來隨著華僑與國內聯系日益緊密這一僑情變化帶來的突出問題,需要在立法上進行明確和解決。華僑作為定居國外的中國公民,根據上述居民身份證法第九條的規定,除了申請回國定居外,華僑并不符合領取居民身份證的條件,華僑所持的國內機關發放的有效證件僅為護照。護照法第二條規定:“中華人民共和國護照是中華人民共和國公民出入國境和在國外證明國籍和身份的證件。”因此,這次規定主要是在立法上解決華僑在國內辦理事務所持有效證件的問題。一些地方已經對華僑證件問題在地方性法規中給予了明確,且在表述上將護照與居民身份證給予等同地位。《浙江省華僑權益保障暫行規定》(2006年12月公布)第四條規定:“華僑持有的中華人民共和國護照,與國內居民身份證具有同等效力,憑其本人護照在省內進行有關活動時,有關部門和單位應當予以認可。”《福建省實施〈中華人民共和國歸僑僑眷權益保護法〉辦法》(2010年7月修訂)第六條第三款規定:“出國、出境人員憑其持有的中華人民共和國護照,在本省從事民商事活動時,其本人護照與國內居民身份證具有同等證明效力,有關部門和單位應當予以認可。”《四川省華僑投資權益保護條例》(2011年11月修訂)第八條規定:“華僑投資者在四川省從事投資活動時,所持有的中華人民共和國護照,與國內居民身份證具有同等身份證明效力,有關部門和單位應當予以認可。”

  二、外籍華人的入境出境問題

我國不承認雙重國籍。《中華人民共和國國籍法》第九條規定:“定居外國的中國公民,自愿加入或取得外國國籍的,即自動喪失中國國籍。”原具有中國國籍的中國公民加入外國籍后,就成為外籍華人。外籍華人的入境出境適用法律對外國人入境出境和外國人停留居留的規定。

首先,外籍華人入境應當申請辦理簽證。辦理簽證一般應當在中國駐外國的使館、領館或者其他駐外機關辦理。駐外機關一般為外籍華人發放多次入境簽證。因緊急事由來華,如外籍華人探望在中國的病危親屬,也可以申請辦理口岸簽證,口岸簽證由公安部委托的口岸簽證機關簽發,一次入境有效,停留期不超過30日。申請辦理多次簽證或者口岸簽證,外籍華人都需要按照主管機關的要求提供相應的證明材料。

第二,外籍華人入境中國后,按照簽證注明的停留期限停留。簽證的停留期限最長不超過180日。在簽證注明的停留期滿后仍需要在中國停留,需要在簽證停留期滿7日前向公安出入境機關申請延長停留期限。公安出入境機關不予延長的,應當按期離境。

第三,外籍華人入境中國后,根據相關事由在入境30日內可以向公安出入境機關申請辦理居留證件。除了工作、學習等原因外,從2010年6月1日起,公安部推出施行進一步擴大外國人居留許可簽發對象的政策,這項政策使外籍華人成為最大受益群體。擴大居留許可的對象包括五種人:一是中國公民和具有在中國永久居留資格外國人的外籍配偶、外籍父母及未滿18周歲外籍子女;二是年滿60周歲在境外無直系親屬、投靠境內直系親屬的外國人及其外籍配偶;三是年滿60周歲在中國內地購置房產的外籍華人及其外籍配偶和未滿18周歲外籍子女;四是來中國照顧年滿60周歲、在國內無子女的中國籍父母且已滿18周歲的外籍華人;五是外籍華人、定居國外的中國公民在中國內地寄養的未滿18周歲的外籍子女。工作類居留證件的有效期最短為90日,最長為5年;非工作類居留證件的有效期最短為180日,最長為5年。需延長居留期限的,應當在居留證有效期滿30日前向公安出入境機關提出申請。不予延長居留期限的,應當按期離境。

第四,符合規定條件的外籍華人,可以申請永久居留資格,即中國“綠卡”。經國務院批準,2004年公安部、外交部公布的《外國人在中國永久居留審批管理辦法》,對申請中國“綠卡”的條件和程序進行了明確規定。截至2011年底,持有《外國人永久居留證》的外國人為4752人。

此外,中國對以外籍華人為主體的高層次人才制定了一系列政策,為他們入出境提供便利。如國務院辦公廳轉發公安部、外交部、國務院僑辦等部門《關于為外國籍高層次人才和投資者提供入境及居留便利的規定》(2002年4月),人事部、教育部、國務院僑辦等十六部門聯合印發《關于建立海外高層次留學人才回國工作綠色通道的意見》(2007年2月)。出境入境管理法也體現了“人才引進”的特色。第十六條在普通簽證類別中增加了人才引進,第三十一條在停留變更居留的規定中有“符合國家規定的專門人才”一項。

  三、國籍區別原則在出境入境管理法中的體現

國籍區別是僑務工作的一項基本原則,包括兩層涵義:一是華僑與外籍華人具有國籍區別;二是尊重外籍華人的族裔感情和他們與祖籍國有著千絲萬縷聯系的實際。

嚴格區別華僑與外籍華人的國籍在我國的法律制度中體現得比較充分,華僑與外籍華人在法律適用上涇渭分明,這也在出境入境管理法中得到了充分體現。華僑是中國公民,適用法律對中國公民出境入境的規定。外籍華人是外國人,適用法律對外國人入境出境、外國人停留居留的規定。

國籍區別的另外一層涵義,即外籍華人不同于一般外國人的特點,還需要在法律和政策層面給予足夠重視。外籍華人在國內有親屬或各種事務性聯系,就入境出境需要而言,客觀上需要經常往返中國或者在中國停留較長時間。目前的出境入境管理法已經對外籍華人給予了入境出境的便利,在一定程度上體現了國籍區別原則的另一層涵義。如,法律規定簽證停留期最長為180日(國外一般規定為90日),普通簽證類別中有“探親”事由,公安部施行的擴大外國人居留許可政策是照顧外籍華人的客觀需求等。重視外籍華人不同于一般外國人的特點,給予入境出境便利,更重要的是體現在執行出境入境管理法的過程中。在制定簽證、居留以及永久居留等出境入境管理法配套法規和政策中,充分考慮外籍華人的實際需求,給予他們更多便利,是下一步工作中相關部門需要重視和解決的問題。(作者曲云海,系國僑辦政法司法規處副處長)

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